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由“改擴建”到“改擴拆建”

  在一棟建築的全生命周期內,需要通過很多“關卡”。無論是“出生期”的開工建設,還是“生長期”的改擴建,都需要辦理相關手續,得到管理部門的許可才能進行。但似乎隻有“死亡期”的拆除,無需經過審批程序。一棟建築建得艱難,消失得卻很“容易”。


  新建建築,需要向土地管理部門和規劃建設管理部門遞交材料,獲得“一書兩證”後方可開工建設;改建,是改變建築原有的功能或者形式,建築的規模和占地麵積均不能改變,需要在規劃管理部門備案;擴建,是在保留建築原有功能、形式、規模的基礎上增加新的功能,建築的形式和規模都有可能發生改變,需要到規劃管理部門報建;而建築拆除,無據可依,屬於純粹的市場行為,投資方或者有關領導的一句話,就會使一棟建築轟然倒地。

  城市建築拆得任性、拆得隨意,這種行為帶來的浪費和損失是不可估量的。然而,在規劃與建設的法製監管方麵,似乎並沒有顯現出相應的力度,以致於各地呈現出比著拆、趕著拆的畸形風氣,為社會輿論所詬病。法律的缺失,無疑是導致“短命建築”頻頻出現的製度短板。

  《城鄉規劃法》、《建築法》、《行政許可法》……這些法律都對城市的規劃建設行為進行了製度規範。大的法律框架有了,但是在很多具體的領域缺乏實施條例,似乎“隻抓貓不抓鼠”。

  比如,《城鄉規劃法》比較嚴格地明確了與規劃編製相關的一係列程序,設計了一整套機製,包括規劃什麽時候該編、由誰編、由誰審、由誰批等內容,是一部重點關注規劃技術管理的法律。在這一法律框架下,編製人員、審批人員違法都會受到相應的處置。但是,對脫離這個圈子以外的違法行為沒有任何的相關規定明確——違建怎麽處理、政府突破城市規劃的要求做項目決策怎麽處理等。

  在國外,拆除一棟建築可要比新建一棟建築更難。他們出台了密集詳盡的法律法規,對建築的使用和拆除進行約束。英國1967年頒布《城市文明法》,其名稱直譯是“有關市民舒適、愉悅的法律”,把保護曆史街區作為使市民精神愉悅、心情舒適的必要條件。在匈牙利的布達佩斯市,政府明文規定所有門麵建築超過50年的一律不準拆遷。法國政府對有20年曆史的或在國內外有過影響的場所,都設立了標識予以保護,每一個老建築都有一個特殊的身份證。

  我國城市中的建築,拆與不拆,抑或由領導決定,抑或受開發商的經濟利益左右,建築規劃缺乏法律約束、缺乏製度控製。為此,盡快出台相關政策法規,健全建築拆除法定程序及審批、監督機製,勢在必行,盡可能避免出現行政幹預過多的現象。“如果把需要規劃管理部門報建審批的‘改擴建’後加上一個‘拆’字,變為‘改擴拆建’,拆除一棟建築也需要報批,那麽,‘短命建築’應該會減少很多。”規劃管理部門的負責人建議。

  城市建設是一項係統工程,涉及到方方麵麵的利益。在確定施工前要十分謹慎,該不該建、該怎麽建、該在哪兒建,都必須保證充分的專家論證和民意征集時間,以決策的科學透明來提高項目的合理性。同樣,建築該不該拆、該怎麽拆、拆後怎麽辦,也應該有一套完整、清晰的處理流程。應引入有製度支撐的公眾參與,建立聽證機製,引入外部視角,用公眾的意見限製決策者的權利。

  隻有城市建設管理的每一步都保證程序合法透明,且充分吸納民意,使權利和利益之手無處可伸,“短命建築”才有可能徹底消失。