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PPP模式從“迅猛增量”走向“高質持續”

2013年年底全國財政工作會議提出要推動政府和社會資本合作機製(PPP)以來,PPP的投資規模幾乎每年都在成倍增長。而這樣的趨勢在財政部辦公廳發布了“92號文”後被緊急叫停。2018年4月,財政部又發布了《關於進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示範項目規範管理的通知》(以下簡稱《通知》),對核查存在問題的173個PPP示範項目分類進行處置……在此背景下,市場一度認為PPP模式進入了冷凍期,甚至有地方官員認為PPP將被拋棄。然而文化和旅遊部、財政部卻又在4月25日聯合發布《關於在旅遊領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(以下簡稱《意見》),該《意見》明確“在旅遊景區、全域旅遊、鄉村旅遊等領域推廣PPP模式”,似乎又釋放出這種模式正在解凍的信號。

未來還能不能用PPP模式?國資委主任肖亞慶認為:“不是說不讓做PPP項目,而是要清理PPP領域出現的各類不規範以及可能導致風險的問題,目的是讓有能力、能做事的民營企業參與進來,不可一味地追求規模,更不能弄虛作假。”

迅猛發展:源自地方政府“缺錢欠債”

作為促進城鎮化發展的重大改革舉措,近年來,PPP得到各地方政府的極大關注。

2014年開始,國務院、財政部、發改委接連發文倡導PPP模式。一時間,各地加緊推出PPP項目。媒體披露的數據顯示,2015年初,全國入庫的PPP項目總投資額已逾1萬億元,一年多後,2016年底,這個數據升至13.5萬億元,而到了2017年末,PPP項目總投資額已高達18.2萬億元。PPP一躍成為各地城市基礎設施及公共服務領域的主導方式。

有專家指出,PPP受熱捧與地方政府麵臨的“缺錢”、“欠債”困局分不開。同樣是在2014年,國務院43號文(《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》)和財政部新預算法的出台結束了地方政府靠組建城投公司進行舉債的傳統融資模式,致使新增基礎建設資金來源匱乏。“對於地方政府來說,剩下的可融資渠道並不多。”國家發改委財政部PPP雙庫專家張燎說,根據43號文和新預算法的相關規定,地方政府的融資手段隻剩下發行地方債和PPP。這其中,地方債體量較少,常被地方政府用於置換以往欠下的存量債務。於是,PPP成為新增基建資金的唯一融資渠道。在政策利好推動下,各地方政府也紛紛敞開大門迎接PPP。

風險隱現:逼迫PPP“急速迫降”

PPP熱潮之中,不合規的項目頻出,風險隱現。清華大學PPP研究中心首席專家王守清指出:“財政部規定地方每年用於支付和補貼PPP項目的支出不能超出一般公共預算支出的10%,但地方實際執行的時候卻成了‘一窩蜂’,恨不得什麽都做PPP。”

張燎也對此表示同意,他說:“從2017年中旬開始,監管層已經注意到問題的嚴重性,開始密集出台政策。”

2017年4月26日,財政部發布50號文(《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》),禁止地方政府通過融資平台新增貸款,禁止假借PPP進行變相融資。一個月後,財政部再發87號文(《關於堅決製止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》),明確禁止假借服務的名義違規融資。

2017年11月初,在上海舉行的“2017第三屆中國PPP融資論壇”上,財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌以極大的篇幅闡述了預防PPP領域風險和PPP項目規範運作兩方麵內容。幾天後,被業內稱為“史上最嚴PPP禁令”的“92號文”正式發布,“自由翱翔”了4年的PPP急速“迫降”。

相關數據顯示,自“92號文”發布之日至2018年4月23日,全國PPP綜合信息平台退庫項目共計2329項。PPP從熱潮恢複冷靜。

走向規範:向關注項目規範性轉變

對於PPP下一步的發展,財政部金融司司長、PPP工作領導小組辦公室主任王毅此前表示,要從單純關注項目落地數量向關注項目規範性轉變;從重視增量項目向更加重視存量項目轉變;從關注短期效益向關注中長期效益轉變。

4月25日發布的《意見》提出,要在旅遊景區、全域旅遊、鄉村旅遊等領域推廣PPP模式。這是中央部委自2017年年底財政部清理規範PPP模式以來,首次出台的PPP指導意見。該《意見》明確了PPP模式是完善公共服務供給機製的重要方向,是國家治理體係和治理能力現代化的重要內容。這對PPP模式的定位不光是在文旅領域的一種融資方案,更代表了中央政府對PPP模式的態度。

與之類似,《通知》也強調,要堅持政企分開原則,加強PPP項目合同簽約主體合規性審查,國有企業或地方政府融資平台公司不得代表政府方簽署PPP項目合同,地方政府融資平台公司不得作為社會資本方。“《通知》以PPP示範項目為對象,反映出財政部對示範項目予以專門重視,通過強化示範項目規範管理,充分發揮示範項目的表率和引領帶動作用。”一家投資谘詢公司產業谘詢與投資事業部的總經理楊寧如此分析。

楊寧認為,在財政部清理完PPP項目庫,規範的PPP模式邊界愈加清晰後,PPP市場將迎來解凍。而“規範”依然是2018年PPP模式的關鍵所在——“《通知》的發布反映出國家對PPP發展寄予厚望,同時也體現了財政部對PPP發展的堅定信念。‘規範、高質、持續’必將成為PPP發展的主基調。”

(來源:建築時報)